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尴尬的PPP,到底路在何方

  •  5月23日,两会胜利召开,克强总理的政府工作报告与前几年的报告相比,业内的PPP专家感觉有些失落,近几年报告中一直提及的政府和社会资本合作(PPP)模式今年没有再提,对于期盼能够唱多PPP的专家们来讲,实在是有些失落,笔者结合近几年PPP过山车式的发展,说说当下尴尬的PPP,到底路在何方。

    一、尴尬的PPP 

    经过几年高歌猛进的发展,PPP目前似乎是有些门前冷落车马稀,一些专家还寄希望于PPP能够发挥更多的效力,如PPP与专项债的结合,但不可否认,目前PPP已经从最初的万能神药(什么项目都可采用PPP),变成了谁都不愿沾的一种模式,尴尬的PPP,不外乎有以下几方面的原因:

    1.PPP实施周期长、落地难度大

    目前的ppp项目,入库难度越来越大,而且有越来越加码的趋势,比如政府付费项目财政承受能力不能超过5%,使用者付费比例不得低于总成本的10%,甚至如山东省财政厅要求入库的PPP项目使用者付费不得低于项目全生命周期费用的20%的规定;入库需要层层审核,过五关,斩六将,一般要经过本级财政组织专家评审、省级财政组织专家进行入库复审、部中心平台进行评审,而审核过程中各级专家的评审尺度不一,对一些问题是借题发挥,肆意放大,借机寻租,不一而足。导致一些PPP项目夭折在入库的路上。

    2.PPP项目落地慢,与其他模式相比没有优势

    截止5月底,2020年全国专项债发行额度已达2.29万亿,而且在两办要求下,专项债发行驶上快车道,从专项债方案报批,到专项债发行、资金到位,所用时间与ppp模式相比要快很多,落地金额也要大很多,地方政府为加快项目推进,也是积极拥抱专项债方式进行融资,对PPP模式的实施带来较大的冲击。

    3.PPP项目融资成本高,对政府吸引力差

    PPP模式从推行开始,融资落地就是制约项目落地的关键,从92号文要求资本金不得采用债务资金,到10号文要求政府支出不得从政府性基金预算支出,而192号文又对央企参与PPP项目作出了特殊规定,导致PPP项目融资难、融资贵成为共识,而专项债本身具有政府财政增信,资金平衡方案是否靠谱,不是投资人所考虑的问题,不管项目实际情况如何,最终都有省财政在兜底,因此专项债融资成本的优势明显。如近期某省发行的30年期专项债票面利率仅为3.74%,与PPP模式动辄6%-7%的成本相比,PPP模式明显对政府的吸引力差。

    4.从PPP项目落地看,PPP推进难

    据笔者观察,PPP模式推进存在“三难”,前期是入库难、招标后合同签署难,项目公司成立后融资落地难,几座大山压得PPP喘不过气来。从实际操作来看,PPP项目招标完成后,PPP合同谈判半年以上的项目比比皆是,政府方与社会资本方自说自话,各自从自己立场说话,分歧很难弥合,导致项目迟迟难以落地,也是部分政府部门对PPP模式视为畏途,避免选择PPP模式的主要原因。

    5.各地财承空间不足,后续项目上马难

    PPP模式经过几年的推行,很多地区的财承空间目前已经接近了10%的天花板,后续项目的推进确实是难以为继,据了解,某地目前需要大量基础设施建设(如地铁、机场),但是当地PPP的财承已接近9%,而专项债发行空间已满,在这种状况下,如何合理做好政府投融资规划,既要避免造成财政风险,又要顾及民生,辗转腾挪,是财政人员殚心竭虑考虑的事宜。

    6.绩效考核陷尴尬,过程走过场

    PPP项目要求进行全面绩效考核,相关部门也出台了多项文件,但实际考核过程中,效果确实尴尬,考核严了,项目公司不干,考核松了,政府方不干,尤其是目前存在绩效考核方案标准不一,考核指标与结果挂钩难,实际操作中,绩效考核往往流于形式,考核单位和稀泥,多方协调,难以起到奖优罚劣,目标导向的作用。

    7. 政策连续性差,导致PPP项目实施难

    PPP项目已经推行几年,但是众望所期的《PPP条例》一直没有出台,各部委出台了大量有关的PPP文件,但政策多变,项目不时进行整改退库,标准多变,导致项目参与方难以适应,尤其是部分民企参与PPP项目以来,对投资风险估计不足,导致公司经营出现危机,更使部分企业视参与PPP为畏途。

    8. 政策多变,怕秋后算账

    目前的PPP政策,各部委出台的文件多,解释权在各部委,加上92号文、50号文、87号文等文件出台频率快,变化大,导致各地政府部门对于文件的掌握尺度难把控,对PPP项目是否构成隐性负债,各部门意见不一,尺度不一,“一朝招蛇咬,十年怕井绳”,部分政府部门怕担责,尤其是怕构成隐性负债追责,因此在项目推进过程中,患得患失。

    二、PPP路在何方

    不管PPP推进过程中如何困难,经过几年的推行,政府和社会资本平等合作的理念已经深入人心,而《政府工作报告》中也提出“健全市场化投融资机制,支持民营企业平等参与。要优选项目,不留后遗症,让投资持续发挥效益。”而PPP模式是经过市场检验的可选择的方式中一种优选的模式,下一步PPP的路在何方,我认为:

    1.PPP依旧是政府投融资优选的一种方式

    PPP模式作为一种舶来品,合作模式的引入,对政府的投融资决策体制,都带来了较大的影响,虽然在推进过程中存在种种不尽如人意的地方,如项目落地慢、落地难等问题,但是也正是因为落地慢,经过政府和社会资本方的双方博弈,减少项目投资的盲目性,降低了政府的投资决策风险,如笔者从事的某水务一体化项目,由于政府前期工作不足,可研拟新建日处理3万吨/日的水厂,但社会资本进入后,经过对水厂用户用水量调查,并对来水的水资源进行充分论证后,新建3万吨/日水厂的来水水源是难以满足的,如按原有规模建设,将会造成项目的极大浪费,因此将规模变更为日处理2万吨/日,有效规避了投资风险,造成损失。

    2.PPP项目的推进,亟需政策松绑

    PPP经过几年的推进,有了很多成熟的经验,也总结了很多教训,在目前“战役情、保增长”的大形势下,既需要专项债资金的引入,支持新基建的建设,也需要引入社会资本方,发挥社会资本方专业技术力量和运营成本的优势,优化投融资体制改革,因此需要政策进一步的松绑,从项目筛选、项目入库、项目绩效考核等方面进一步为项目松绑,加快PPP项目推进落地的速度,使PPP能够助推新基建的建设。

    3.PPP模式的推广,亟需政策助力

    PPP在推进过程中出现的困难和难点,需要出台新的政策,给予解决,如PPP融资难、融资贵的问题,既然专项债可以作为项目资本金,那么PPP项目的资本金是否也可以松绑,发挥资金的杆杆撬动作用;专项债和PPP相结合的问题,既发挥专项债成本低的优势,又借助PPP模式解决技术优势、运营优势,实现1+1>2的目的,这些都需要目前政策方面对PPP进行助力,才有助于PPP优势的发挥。

    4.PPP模式的推进,需要回归初心

    PPP模式推行几年来,出现了这样那样的问题,归根结底,很多问题不是PPP模式的问题,而是我们赋予了PPP模式本身很多不该承载的东西,PPP模式只是政府投融资建设公共基础设施和提供公共服务的一种模式,不是一种模式能包打天下,因此在PPP模式推进中,应按照科学发展观,做好项目科学筹划,应P才P,科学决策,不千军万马齐奔3P,回归PPP的初心,PPP才能发展长远。

    5.PPP模式的实施,亟待建立中国式规范

    中国目前已经成为了PPP模式最大的市场,而我们目前所采取的的模式规范,更多地引入外部的成果,如财政承受能力论证、物有所值评价,但在几年的实施过程中,效果如何,仁者见仁智者见智,引来不少非议,因此需要总结我们在项目过程中积累的数据,建立中国式的项目评审分析规范,有利于科学合理的采用PPP模式,降低对PPP模式的误解。同时PPP模式实施过程中,需要进一步建立与PPP相关的配套政策,实现项目的“投融管退”的良性循环,比如PPP项目的Reits机制、ABS机制,实现PPP与资本市场的有效衔接,资本市场能够为PPP项目提供不竭的资本,这些都需要结合中国特色的资本市场,建立中国的PPP规范。

    三、建议

    PPP发展到今天,不是PPP选择了中国,而是中国选择了PPP,作为目前世界上最大规模和体量的PPP市场,我们更需凝神静气,总结PPP发展几年来的得与失,既不一棒子打死,认为PPP模式已经走上死胡同,已经失去生命力,也不能盲目乐观,认为PPP依旧会焕发第二春,如从前一样火热,需要客观理性分析,从政策制定、政策导向、项目参与方、综合施策,PPP才能迈向规范实施的康庄之路。

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    责任编辑:中国PPP门户网

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