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积极运用开发性PPP模式 提升区域价值

  • ppp模式的生命力在于创新,与传统基于单个项目的政府和社会资本合作模式不同,开发性政社合作(以下简称“开发性PPP”)是一种全新模式。经过几年发展,全国不少地区以开发性PPP模式打开了政府与社会资本合作的新空间。

    近日,不少专家针对开发性PPP模式的相关问题展开讨论。开发性ppp项目实施面临哪些现实问题?如何完善现有政策制度?开发性PPP如何与新基建结合?不少专家表示,开发性PPP模式强调片区或新城范围内的公共服务和产业发展,能更好地融合“新旧基建”,可以通过提供整体解决方案,培育区域的发展能力,推动区域经济、社会生态可持续发展。

    开发性PPP项目实施困境

    区别于传统的PPP模式,开发性PPP项目具有整体开发、自我融资、激励相容等特点,有利于为区域产业升级、城市开发输送源源不断的发展动力,促使社会资本有效提供高质量的公共服务,缓解地方政府的财政压力,进而推动新型城镇化建设和国家治理能力现代化。但在开发性PPP项目发展过程中,也凸显出一些现实问题。

    全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希表示,我们要超越技术层面,要把观念的问题,政策的问题,体制的问题和专业技术层面的问题,既要结合起来,也要分开来去进行细化研究。“我们的法律观念,法律制度跟不上市场化改革,在政府与市场关系的处理上,家长心态一直存在,平等契约意识不足,缺位越位的问题依然严重,合同变性的问题就反映了这一点。”

    云南省财政厅金融合作中心主任杨捷归纳了开发性PPP项目实施面临的现实问题。一是产城融合体系不健全。开发性PPP项目的特点是通过产业导入配套基础设施投资,完成自我造血功能,从而实现拉动区域整体经济发展。但由于我国目前对开发性PPP项目产城融合理念认识的不足,以及地方对产城融合体系构建的不健全,大部分开发性PPP项目均存在“重基建,轻产业”的问题,从而造成了“巢筑好,凤难引”的结果,以至于无法真正实现开发性PPP项目的效用。

    二是区域整体规划不协同。开发性PPP项目依赖于政府规划,基于对产业布局的统筹协调,涉及到不同地区的产业配合。而在实践中,各地往往缺乏发展的全局观念、缺乏产业协同观念,特别不利于地区间、重大开发节点项目的建设,最后也必然影响到整个区域实施开发性PPP项目的效用发挥。

    三是前期准备工作不充分。开发性PPP项目多将区域规划设计等部分前期工作纳入PPP项目合作范围,并由投资人提供规划设计方案服务,客观上导致项目可研论证与项目入库实施、投资人确定的事项存在时序安排上的倒置。为满足PPP合规入库的程序性要件要求,部分项目出现前期论证不足、可行性研究报告内容粗略,项目投入产出边界不清,进而导致项目后续实施过程中合作内容调整过多、项目投资额变动较大等情况发生。

    四是社会资本实力不匹配。目前,社会资本或多或少存在“重建设、轻运营”的问题,特别是对于开发性PPP项目来说,产业导入及产业发展服务是此类项目特有的核心合作内容,但目前有较多开发性PPP项目存在后期运营内容缺失的问题,产业导入及产业发展服务流于形式,不能真正实现政府方引入社会资本的初衷。

    上海市建纬(郑州)律师事务所合伙人李贵修总结了开发性PPP实践过程中遇到的几大难题:物有所值评价难;财承评价难;项目的可持续性难;存在创新风险。

    完善现有政策制度

    造成上述困难的原因,北京中泽融信管理咨询有限公司董事总经理赵仕坤认为,一是开发性PPP项目对社会资本方综合能力要求较高。实施开发性PPP项目对社会资本能力提出很高要求,至少要具备规划、设计、投资、融资、土地整理、基础设施建设、城市公共配套建设、产业发展(招商、孵化、加速、升级)、资源和资产开发利用(含房地产开发、功能地产开发、矿产资源开发、资产利用、改革创新等)、产业服务和管理、城市管理运营、股权和资产交易等多方面的能力和专业人才,且开发性PPP项目一定程度上是代替政府履行社区和部分行政管理职能,要求具备综合协调能力和复合型人才。同时实施开发性PPP需要社会资本具有较强的投资、融资和再融资能力。

    二是制度层面和规则上的可操作性问题,主要涉及土地开发运用的权责问题。开发性PPP项目的核心就是土地的开发形成一定的收益,去满足项目设计中提出的可获得性。如果在交易边界条件中,不能明确具体的权属,运营中的风险可能触发项目失败,最终损害参与各方的利益。

    三是开发性PPP项目绩效考核的问题。开发性PPP项目涉及到基础设施、公共服务、产业发展、人口就业等方方面面,其综合性、系统性、复杂性,与一般的PPP项目相比,在项目绩效目标确定、绩效指标的设定以及绩效监控与绩效评价的开展过程中考虑因素较多、执行难度较大,且结果应用双方达成一致的困难较多。

    “当前开发性PPP面临的一个很重要的问题是相关政策存在严重的路径依赖,政策创新不足,面对新业态新模式,缺少敏感性,缺少风险思维,故而对风险视而不见,无法揭示和发现风险,却又担心风险,只好采取保守的办法来防控风险。知道有敌人,但找不到敌人,不敢主动出击。”刘尚希这样认为。

    不少专家认为,作为一种创新和探索,开发性PPP模式需要在实践中逐步完善和规范发展。如何做好开发性PPP项目?北京财指南咨询有限公司总经理徐向东认为,必须具有良好的营商环境,尤其是“容错”机制的建立可以促使其推广应用。开发性PPP项目本身是一种创新,在当前的法律环境之下应当进行积极探索,但是由于相关配套政策仍在研究阶段,难免会出现一些失误。因此应按照《优化营商环境条例》的规定, “国家鼓励和支持各地区、各部门结合实际情况,在法治框架内积极探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施;对探索中出现失误或者偏差,符合规定条件的,可以予以免责或者减轻责任”。

    北京市惠诚律师事务所合伙人薛起堂提出,开发性PPP项目有很多成功案例,如华夏幸福的固安新城项目等,这些项目为当地经济发展作出了巨大贡献。我国的开发性PPP项目作为成功案例已受到国际关注和借鉴。他建议,开发性PPP项目需要完善、创新和特殊政策支持。由于开发性PPP项目是综合类PPP项目,一般投资额度较大,项目内容较多较复杂,所以实践中确实存在很多问题,需要进行完善。因为开发性PPP项目具有不同于一般项目的特殊性,所以应该给予开发性PPP项目特殊的政策规定,应该对其进行创新。

    山西万方建设工程项目管理咨询有限公司总经理连国栋建议:一是在供给侧结构性改革的当下,通过开发性PPP项目的模式,引入社会资本方进行运作,有利于引入社会资本方的运作能力,提升项目活力,提高项目的生存能力,应该是利国利民的好事,建议能够从政策层面,加大扶持力度,予以明确支撑,解决土地、回报等问题,避免走在政策红线边缘,缺乏政策支撑,出现现实中尴尬的局面。

    二是对于开发性PPP项目,建议做好顶层设计,从区域内做好项目统筹规划,做好项目互补,减少恶性竞争,实现区域内开发性PPP项目是1+1>2,而不是1+1<2,充分发挥协同效应。

    三是开发性PPP项目的定位是关键,运营是关键,而建设风险是其中风险较小的,因此培育、选择好具备开发性PPP项目投资、运营能力的社会资本方是项目成功的关键,同时项目所处不同地域,自身所具有的禀赋不同,更需要量体裁衣,精心设计,所以对开发性PPP项目的合作期限,合作的边界条件、回报方式的设计,可回报资源的多模式利用等也需要专业咨询机构来设计和挖掘,而不是一种模式打天下。

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    责任编辑:中国PPP门户网

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